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王安德:土地批租改革的破土而出

2019-08-14 來源:上海黨史網 作者:王安德口述 徐建剛、嚴亞南、楊曄 采訪整理

  

  王安德

  王安德

  1950年4月生,浙江上虞人。1985年3月任上海市房地局局長助理;1986年11月任上海市土地批租辦副主任;1989年3月兼任上海市土地局土地有償使用處處長;1990年5月任市政府浦東開發辦政策研究室負責人;1990年7月任陸家嘴金融貿易區開發公司總經理、1996年5月兼任公司黨委書記;1993年1月—2000年8月兼任浦東新區管委會副主任、黨工委委員;2000年8月任上海市浦東新區常委、副區長;2003年3月起先后任中信泰富有限公司執行董事、(中國)投資有限公司總經理。2013年退休。

  時間:2015年7月29日下午2:00

  地點:上海鉆石交易所

  采訪:徐建剛

  整理:嚴亞南、楊曄

  徐建剛:王總,您好!您是當年上海市土地批租辦的副主任,不僅見證了上海土地使用制度改革從探索到研究,從決策到執行的整個過程,同時也是很多重要政策、規章、方案、措施的研究者、制訂者與推動者。能不能和我們詳細地講一講,這項改革是何時啟動,怎樣展開的?

  王安德:上海市土地使用制度改革,這是比較完整的名稱,還有個小名叫“土地批租”,一開始國內都這么叫。1986年,市政府在當時文件上寫的是上海市土地批租領導小組、土地批租辦公室。1987年,因為《憲法》要修改,新成立的國家土地局向國務院報告,建議統一把名稱調整為土地使用制度改革、土地使用權有償轉讓。所以,1988年4月5日,上海正式發文把領導小組改名為土地使用制度改革領導小組、土地使用制度改革領導小組辦公室。因為名稱很長,我們自己還是習慣叫批租辦。在講之前,先作些交待。

  關于土地批租改革的研究,上海是比較早的,20世紀80年代初期就有很多醞釀。正式從組織上實施、進入啟動程序,應該是1985、1986年,到今天已有30年了,F在很多人問土地批租是怎么起步的,是不是哪個領導或者哪一個人提出來的?我覺得,要把這項改革放在歷史發展的長河中,從發展的內在動力和發展機緣來看,是在什么樣的背景下產生、形成與推動的。

  黨的十一屆三中全會撥亂反正、解放思想后,關于中國經濟體制改革從哪里開始,比較多的說法是從農村開始。但現在回頭看,在農村,人民公社“一大二公”(即是中共中央在社會主義建設總路線的指導下,于1958年在“大躍進”運動進行到高潮時,開展的人民公社化運動兩個特點的簡稱,即人民公社規模大、人民公社公有化程度高。)體制解體以后,實行了各種形式聯產計酬的生產責任制,極大激發了農民的熱情。但在農村的改革只是起了個頭,并沒有深入下去。農村土地實行集體所有制,那集體主體是誰呢?人民公社沒有了,那就是村鎮集體,但這不是一個經濟組織,而是一級政權,因此,這個經濟組織的形式是沒有的。所以現在無論是開展農村土地制度改革,還是新農村建設,這個問題始終存在,但城市這一塊是比較明確的。

  1984年,黨的十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定,提出了城市經濟體制改革。30多年后回頭看,這一改革全過程中有無數改革點。但是這么多改革點中,有的是全局性的、決策性的;有的是戰術性的、一個時間段的。

  從中國改革的全局來說,有幾個重要的關節點:首先,是對企業進行定位并建立產權制度,賦予企業經營自主權。要求企業建立“自主產權、自主經營、獨立核算、自負盈虧”的經營機制,把企業的法人地位先建立起來,讓企業變成一個獨立的經濟細胞。這是對生產力很大的釋放,把很多企業從渾渾噩噩的狀態中喚醒了。

  其次,是稅利制度改革和投資體制改革,這兩項是連在一起的,也是比較重大的改革。比較早提出的“利改稅”,對土地使用制度改革有很大意義。

  因為原來企業是國家計劃經濟體制下的一個經濟細胞,收入除了工資以外全部上交。如果要投資,財政再撥款。后來實行了“利改稅”,利潤上繳變成稅收,成為稅收后就分得清楚了,百分之多少稅賦,余下的是企業利潤,然后“撥改貸”。通過投資體制和稅利的改革,使得企業的經濟活動,開始接近商品經濟、市場經濟的活動平臺。

  第三,是價格體系改革。從1987、1988年開始,一直到1989年達到頂峰。那時候改革出于各種原因,不可能一下子全部進入軌道,所以實行了雙軌制,這是有一定道理的。

  第四,是金融和外匯體制改革,這牽涉到整體國家戰略。

  第五,是房地產改革。這項改革對全局性的影響,現在看是越來越清楚了。那時候提出房地產要作為支柱產業,是經過很長時間反復論證的,后來有一段時間大家對“支柱作用”開始懷疑,現在看起來,它對經濟發展全局性的拉動作用還是很明顯的。改革開放已經30多年,今天回頭看,我覺得比較重大、影響全局的改革,房地產改革算一個。

  當年的房地產改革其實是從兩處著手:一個是土地使用制度,另一個是住房制度。按照馬克思級差地租理論,土地有級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ,一塊地和周圍地的關系,以及這塊地隨著時間推移,通過不斷投入引起價格的變化,這些都是要經過長年累月的積累才會形成,房地產業以及城市的形成也是需要時間逐步發展的。因而也就決定了這項改革不可能一蹴而就。從我們當年進行改革探索直到今天,這項改革遠沒有完成,僅僅是開了個頭。

  我當年參與的是土地使用制度改革,這項改革可謂牽一發而動全身。這項改革有個特點,就是理論先導。因為有思想解放運動、撥亂反正,大家可以按照馬克思主義理論、市場經濟理論,分析和認識20世紀70年代末80年代初碰到的問題。很多問題開始可以討論了,沒有緊箍咒了。理論界沖破思想束縛后,馬上就牽涉到很多法律層面的問題。在深層次的改革中,一般情況下法律界的動作都是在后面的,但土地使用制度改革比較獨特,一開始法律界就跑在前面,幾乎和理論界同步行進。為什么呢?因為這項改革牽涉到《憲法》對公有制、國家所有土地等概念的界定和規范,牽涉到物權當中對所有權的占用、處分、轉移、使用、收益等問題,所以理論上怎么能說通,必然牽涉到法律。還有個很大的法律問題,特別是上海人比較敏感,一說到批租,就會把“租”字和“租界”聯系起來,擔心會不會形成“治外法權”。所以,這項改革就不僅是經濟的問題,還牽涉到政治、社會的問題。當時上海醞釀土地使用制度改革時,我們請了七位香港各方面的顧問,內地也請了兩位,一位是俞健,市委研究室的老經濟學家;另一位是馮爾泰,原來市高級人民法院的法學專家。

  其次,這項改革牽涉到很多舊有的觀念如何改變和突破。長期身處計劃經濟體制下的人會覺得,使用土地從來都是不要錢的,怎么突然要錢了?這就涉及經濟體制改革中兩個非常重要的問題:一是以前國有企業生產經營過程中,土地是無償使用的,沒有價值量,也沒有使用年限,我們叫無償、無期限使用;另一個是土地使用效率比較低。企業生產過程中,土地生產資料的價格,沒有體現在成本當中,其上交的利潤可能隱含了土地占用價值。因為沒有這套體系,沒有稅收、價值和費用,這塊東西就被掩蓋了。這就引起了另一個問題,為什么一開始搞批租的時候,我們要從外商開始試?剛開始,很多人說上海人精明,先叫外商來買,價格可以抬得高一點。其實當時還有個原因,就是國內企業還沒有能力去投資土地。因為所有利潤都上交了,企業只能發點工資和一點職工福利,連維持簡單再生產的資金都沒有。在這種情況下,你叫國內企業突然拿出一筆錢來買地,從經濟理論上都講不通,實際操作也沒有資源和能力,所以土地使用制度改革只能先從外資入手。

  第三,牽涉到價格雙軌制的問題。如果不樹立價格標桿,土地批租就永遠都不能做,但價格標桿樹立起來后,還要有市場能加以區分。土地批租剛開始的時候,臺灣一位很有名的女律師邱章跟我說,她實在搞不明白大陸的土地和房地產問題。公私合營以前有一套政策,要收地價稅,之后國有企業住房、僑匯房、合資企業造房,又很特殊,限定什么人可以買,什么人不可以買,然后又有土地批租,要怎么判定造出來的房子在市場上可以租,可以賣,還是可以抵押呢?我說對,每一塊地身上穿的衣服都不一樣。所以不單單是價格雙軌制的問題,而是多軌制。但是我們認定土地批租這個方向,就要逐步把土地使用權納入有償軌道,即有期限、有價值、有償、有規劃限制地使用土地。這是主軌道,要把其他面多量廣的無償用地,都逐步吸納進來。到今天,我們還不能說全部改革完了,因為有時候還是會碰到私人的房屋、公寓、別墅,出租時突然發現沒有補過地價,要補。等補完后,就并入這個軌道了。

  第四,牽涉到行政、經濟管理體制的改革。上海是率先在全國將土地、房產兩個管理部門分開的。記得1985年3月我去房地產管理局報到時,這兩個部門還是在一起的,但我去了以后領導就告訴我,馬上要分了,分別叫房產管理局、土地管理局。上海率先實行土地行政管理體制的變革,其實是為后面的改革做準備。當時是阮崇武常務副市長來操作這件事,主要任務就是要強化土地管理。因為那時房產局也面臨住房租金改革、住房制度改革和住房建設體制的改革,這也是很大一塊改革任務,所以事情就分開做,齊頭并進。

  第五,牽涉到市場運作機制和市場結構的調整。房產公司、開發公司,包括土地一級開發、二級開發,是房地產市場運作機制中很重要的方面,其中一級開發跟土地批租關系更緊密,F在有一些規定,說一級開發外資不能搞,我看主要是管理問題,不是簡單劃分一級市場誰可以做,誰不可以做。

  又比如現在從廉政反腐、加強管理的角度,要求土地使用權出讓一律采用“招拍掛”方式,這也會帶來一些操作上的問題。比如浦東開發、深圳開發早期,大面積的規劃和發展,如果完全用“招拍掛”方式,可能就沒有辦法做,這是在比較成熟的市場上采用的方式。當年,我們搞陸家嘴開發的時候,土地權屬亂哄哄的,小陸家嘴地區有一萬多戶居民、兩百多個工廠要動遷,一塊塊切怎么行?所以就要有一家公司來做毛地批租,一級開發、組織市場。

  我講這段是想說明,土地使用制度改革是水到渠成,順應歷史發展潮流并不斷深化的改革,牽涉面非常廣。從長遠來看,它對國家的經濟活動,甚至整個國家人民生活和生產企業發展,都關系重大。應該說,這項改革任重道遠,現在走了30多年,還只開了個頭。

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