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夏麗卿:上海兩輪城市總體規劃編制始末

2019-08-21 來源:上海黨史網 作者:夏麗卿/口述謝黎萍、郭繼、嚴亞南、黃嘯/采訪整理

  編者按:2018年是我國改革開放40周年。40年櫛風沐雨,40年砥礪奮進,40年成就舉世矚目,40年歷程艱辛探索。上海是中國改革開放的窗口和縮影,“排頭兵”“先行者”,為慶祝改革開放40周年,反映上海在40年來許多鮮為人知的先行先試改革開放往事,中共上海市委研究室組織全市各黨史部門,在各方大力支持下,組織編寫了“上海改革開放40年口述系列叢書”,旨在通過親歷者的口述,收集和保存上海改革開放的歷史資料,為中國特色社會主義新時代改革開放再出發提供有益的借鑒。本文經澎湃新聞首發。

  

  澎湃新聞劉箏圖

  口述:夏麗卿(曾任上海市城市規劃設計研究院院長、上海市城市規劃管理局副局長、局長)

  采訪:謝黎萍、郭繼、嚴亞南、黃嘯

  整理:郭繼、嚴亞南

  時間:2013年5月22日、2018年7月30日

  1963年,我從同濟大學畢業后,就到市規劃院從事城市規劃工作了。1978年任規劃院工程室主任,1985年任規劃院院長。1987年任城市規劃管理局副局長兼規劃院院長,1992年開始任市城市規劃管理局局長,不再兼規劃院院長,一直到2003年離職,后來就到決咨委。在市規劃院工作期間,我主要是搞工程規劃、搞路網規劃,當時參與了對金山石化的選址、寶鋼的選址、軌道交通、高架路等工作。因為一直在規劃領域工作,我有幸參加了1986版和2001版上海市城市總體規劃的編制工作。

  在探索中編制上海第一個經國家批復的城市總體規劃

  經過建國以后30多年的努力,上海城市的基本格局形成了。其間,上海很努力地做了些規劃研究工作,但是都沒有經過中央正式批準。1978年,國務院召開第三次全國城市工作會議,提出要認真抓好城市規劃工作的要求。1979年上海市城市規劃建筑管理局恢復建立。隨后就組織上海市城市規劃設計院編制上海市城市總體規劃,落實全國會議精神。市規劃院接受這個任務后,首先研究擬定《上海市城市總體規劃綱要》!毒V要》是規劃設計院編的,但整個過程是在市政府組織領導下,發動全市各委辦、局,區、縣及有關部門廣泛參與,反復討論、反復修改出來的。

  1982年6月9日,《綱要》作為總規編制和各專業規劃依據,由市政府批準印發全市各有關部門,從而正式進入編制總規程序!毒V要》明確了城市的性質、規模、方向等主要問題,但沒有細節。伴隨著這個《綱要》,那年夏天市里還舉辦了規劃匯報展覽會,征求各方面意見。

  1984年2月9日,《上海市城市總體規劃方案》由市政府正式報國務院審批。因當時這個總規沒有社會經濟發展的內容,缺少社會經濟發展戰略,中央希望我們補上相關內容。市政府就又組織上報了《上海經濟發展戰略匯報提綱》。1985年2月,國務院批準了《上海經濟發展戰略匯報提綱》。然后,我們根據《上海經濟發展戰略匯報提綱》,對總規進行修訂后,再次上報國務院。1986年4月14日,中共中央書記處聽上海匯報,副市長倪天增、市規劃局局長張紹樑、市規劃局副局長施宜都參加了。10月13日,國務院批復原則同意《上海市城市總體規劃方案》。

  1986版總規的內容很實,不僅僅是一張總圖,還包括港口、公路、鐵路、城市交通、環境衛生、公共服務設施、住宅等專業規劃。當時編制工作主要由規劃院承擔,但是吸收了各個委、辦、局的意見。規劃院主動請他們來共同研究,聽他們意見。當時在規劃院里,每個委辦局都有1-2人負責對口聯絡。

  編制規劃,首先要把現狀搞清楚,問題找出來,然后以問題為導向,還需要研究發展趨勢、科學預測。比如做上海的公路系統規劃,以現狀為基礎,以城市發展方向為依據,即要和城市的總體布局聯系起來,如果不知道這里有寶鋼,那里有金山,就無法去進行路網規劃。具體到寶鋼地區的公路規劃,要和寶鋼的發展規劃聯系起來,既要考慮規劃年規模,也要考慮過程中的規模?茖W預測客、貨運量是必須的工作,有了流量預測,才能知道這個公路要做成什么等級,這個公路要采用什么樣的寬度,這些都要研究。規劃工作不是劃個圈兩條杠杠就行了,有很多東西要研究。我們現在搞預測,都可以用機器操作,因為有了交通模型。那時候沒有這些高科技手段,全靠人工測算流量。在做共和新路立交方案時,為搞清楚該處的流量和流向,我們是站在馬路上數車子,看汽車牌照尾號,每個數字抄下來做成卡片。你去看我們當時規劃院里,一串一串掛的全是這些數字卡片。上海很多路口,都是用這種方法來做的,F在建立了交通模型,這些數據可以通過模型取得,我們人到馬路是為抽查、驗證。規劃工作現場踏勘不可少,我們在崇明搞陳海公路規劃時,是從堡鎮上島走到陳橋,為了解沿路情況,如公路經過豎河怎么樣,經過新橋怎么樣,路上有什么狀況,該怎么處理。

  記得我1963年到規劃院工作后的第一件事就是跑現場,搞現狀圖搞了一年。所有大街小巷都要搞清楚,要了解現狀情況,這個單位的邊線在哪里,用地情況圖上全部要標清楚,這是規劃重要的基礎工作。

  1989年,為確保1986版總規的實施,我們制訂和實施了《上海市城市規劃條例》以及很多具體的管理規定和技術標準。主要分為兩類:一類是規定、規章、制度、規范,一類是技術標準。技術標準很具體,在哪個地方,開發強度應該采用哪個標準,還有用地分類規定等等。上海對這些規定的執行總體是好的。1986年國務院批準的上海城市總體規劃的實施,使上海的經濟、社會和城市建設有了很大發展,城市面貌發生了深刻變化。到2000年,1986版總規得到實施,有些還超額完成任務,為邁向21世紀的上海奠定了物質基礎和基本框架。

  1986年《上海市城市總體規劃》獲國務院批準后,按原來國家有關法規規定,5年要對總規作一次檢討,也就是在實施5年的時候,可以根據實施情況,對總規做些調整。所以,到1991年我們就考慮對1986版總規做些回顧檢查總結,看看是不是需要做些調整。

  事實上,這是很有必要的。因為進入20世紀90年代,特別是1990年浦東開發開放,這么大的一個背景,在1986版總規里并沒有很多內容。1986版總規里的中心城只有300平方公里,只包括浦東黃浦江沿岸的小部分地區。1986年,國務院批復《上海市城市總體規劃》時,指出“特別要注意有計劃地建設和改造浦東地區。要盡快修建黃浦江大橋及隧道等工程,在浦東發展金融、貿易、科技、文教和商業服務設施,建設新居住區,使浦東地區成為現代化新區!敝,上海專門做了浦東新區的規劃方案,突破了1986版總規的中心城范圍。

  從1991年起,我們開始研究總規修編問題。修編的內容主要集中在中心城。提出中心城的規劃要做到“四個優化”:首先是優化布局,要把浦東的規劃納入總規。第二是優化中心城的土地使用。第三是優化中心城的基礎設施,因為中心城的基礎設施欠賬太多了。第四是優化生態環境,那個時候上海的環境很差,污染嚴重,1986版總規考慮了“三廢”工廠的外遷,這是很不夠的。進入九十年代的上海,隨著改革開放進程的加快,上海各方面的變化都很大。比如土地使用制度的改變,原來都是政府劃撥、對號入座的。但是土地有償使用后,土地使用就不是計劃經濟條件下的對號入座了,而是要根據市場需求進行調節。這是非常大的變化。到后來,發展越來越快,隨之也帶來了問題,面對市場機制,而規劃及管理一定程度上滯后,造成原來設想規劃好的公共綠地,基本上被蠶食。很多外企進來選擇廠址,不一定按政府想的那樣去選擇,而是哪里地價便宜、哪里勞動力便宜去哪里租地建廠。由此,中心城毗鄰地區、近郊,甚至上海全域都有較快的發展。因此,總規修編僅考慮中心城優化問題顯然不行了,也不符合上海的發展趨勢。

  1993年6月,上海召開第三次城市規劃工作會議。市長黃菊在會上指出,黨的十四大以后,在建立社會主義市場經濟理論的指導下,上海的地位、功能進一步明確,對城市規劃工作提出了新的要求和任務。必須統一思想,明確方向,研究上海城市總體規劃修訂和完善的基本指導思想和基本原則。并提出,我們的規劃要看得遠一點,要面向21世紀,這就提出了21世紀的問題。我們如果是修編的話,規劃年限還是到2000年,僅對1986版總規做些優化。還有一個重要的觀點,就是要面向國內國外兩個扇面。實行改革開放,不能再封閉地就上海論上海,對內對外開放是上海要面對的問題。同時只考慮中心城的優化無法適應發展需求,我們必須考慮6300平方公里的整個上海,也就是說我們的視野不能只是在中心城這個范圍里,應該是看到市域范圍,甚至是長三角、乃至于長江流域和全國。

  在這種情況下,再說是對1986版總規進行修編肯定不行了。因為,修編只能是微調,比如浦東開發開放國家批準了,可以調整進去,沒有問題,但是想做更大的突破是不行的。所以,當時就提出,我們不要再搞修修補補了,我們要研究跨世紀的新一輪城市總體規劃。從1993年城市規劃工作會議以后,拉開了編制跨世紀新一輪上海城市總體規劃的序幕。

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